Також інспекція прагне вступити в Постійну міжнародну конференцію інспекцій (Standing International Conference of Inspectorates) для обміну досвідом між ДІНЗ і членами SICI. Голова Державної інспекції навчальних закладів Руслан Гурак розповідає про цікавинки європейського досвіду, а також перспективи їхньої адаптації в Україні.
– Руслане Васильовичу, як в інспекції виникла ідея проаналізувати досвід ЄС?
– Сьогодні в Україні багато хто вважає, що інспекція — це каральний орган, і найкраще, що можна зробити — ліквідувати її. Але насправді це не так. Створення ефективної системи управління освітою без оперативної і надійної інформації про перебіг виконання державної політики в галузі освіти, виявлення відхилень, недоліків і причин їх виникнення, відповідність якості освіти потребам особистості суспільства і держави, яку надає інспекція — неможливе. Ані Національне агентство із забезпечення якості освіти, ані Міністерство освіти і науки не мають можливості проводити контрольно-наглядову діяльність, а відтак і отримувати необхідну інформацію для прийняття управлінських рішень. І тому ми вважаємо, що інспекцію необхідно не ліквідовувати, а трансформувати її діяльність. Для цього була розроблена Концепція трансформації державного нагляду (контролю) у сфері освіти. Під час її розробки потрібно було враховувати і вітчизняний, і зарубіжний досвід контролю діяльності. Тому і виникла ідея дізнатися, що зараз відбувається в ЄС.
– Які основні тенденції у країнах-членах ЄС засвідчив цей аналіз?
– У європейських країнах віками створювалася система контролю у сфері освіти, відпрацьовувалась методологія контрольної діяльності, однак організаційна і функціональна основа діяльності органів контролю у більшості країн, які вивчалися, збігається з нашими. Так, у переважній більшості країн ЄС державні органи контролю мають юридичну самостійність і не підпорядковуються органові управління освітою. Державні органи контролю, як і в нас, не мають повноважень для прийняття правових рішень за результатами проведеного контролю.
Їх основними функціями є нагляд за дотриманням законодавчих норм та освітніх стандартів; оцінювання ефективності діяльності суб’єктів освіти; якості освітньої діяльності і якості навчальних досягнень учнів і студентів.
За відсутності у країнах Європи єдиних форм і методів проведення контролю за діяльністю навчальних закладів основними тенденціями при модернізації контролю є: відкритість і прозорість його проведення; формування довіри до результатів внутрішнього контролю; застосування доступних, зрозумілих і відкритих процедур проведення контролю.
– Чому серед усіх країн ЄС вас найбільше зацікавив саме досвід Франції, Нідерландів і Бельгії? Які моделі можна використати у нас?
– Ці три країни дуже схожі на нас і правовою системою, і розвитком державних органів контролю. Тому ми вивчали детальніше саме їх досвід. Є доволі цікаві речі. Подекуди навіть не одну інспекцію – у Франції, наприклад, створено дві інспекції, які мають різний напрям діяльності.
Ми не будемо щось запозичувати та копіювати механічно. У нас уже склалася певна система державного нагляду (контролю), ми маємо свої методологічні, юридичні засади здійснення інспектування, перевірок, моніторингу в системах і дошкільної, і загальної середньої, і вищої освіти.
Якщо проаналізувати досвід кожної країни, то з юридичного погляду подібні підходи існують у кожній країні. Скажімо, якщо взяти наш закон «Про основні засади державного нагляду й контролю», то у країнах ЄС може бути аналог – наприклад, закон «Про інспекцію з питань освіти». Якщо поглянути на підзаконні акти, то в якійсь країні вони є, а в якійсь немає.
У Франції і Нідерландах також визначаються зони ризику для навчальних закладів, і нам це цікаво, чому вони це роблять так. І передовий досвід їх можемо запозичити. Але найбільше цікавить методологія, методи і процедури проведення перевірок, критерії оцінювання діяльності навчальних закладів і якості освіти
– Мабуть, у цьому контексті варто згадати про самооцінювання навчальних закладів…
– У нас відсутня прозора система, яка вибудувана в Європі, щодо проведення внутрішнього самоаналізу. Наприклад, у Нідерландах усі навчальні заклади звітують наприкінці року, надсилаючи інформацію про проведення самоаналізу до інспекції. В ній вони показують, що в них відбувається – у фінансовому, кадровому, навчально-методичному й організаційному забезпеченні.
Інспекція аналізує цей документ і потім вирішує – є ризики і підстави для перевірки чи ні. У досвіді Нідерландів мені сподобалось те, що там органи контролю збирають інформацію, скарги з усіх джерел, зокрема з радіо, телебачення та соцмереж. Проводять моніторинг, враховують скарги на навчальний заклад і тільки потім виходять на перевірку. Ще цікавіший досвід (можливо, з часом ми запровадимо його в Україні) – створення режиму «прихильності» інспекції до навчальних закладів, де немає порушень.
У нас є дуже хороші навчальні заклади, які своїм прикладом показують, як можна розвиватись, підтримуючи їх автономію, ми можемо встановити для них статус «режим прихильності», показувати їх передовий досвід.
Але це не означає, що ми хочемо загнати всіх в одні умови. Кожен повинен розвиватися по-своєму, дотримуючись законодавчих вимог і стандартів освітньої діяльності.
– Щодо ризикоорієнтованого підходу, який використовується в Нідерландах, то можемо сказати, що приблизно така модель застосовується і у нас?
– Справді, у цьому ми дуже схожі. У моделі аналізу ризиків, яка на сьогодні використовується в нідерландській інспекції, застосовується система «світлофор». Є три можливі результати на першому етапі виявлення ризиків: немає ризику (зелений), можливі ризики (помаранчевий) або ймовірні ризики (червоний). У разі відсутності ризиків навчальний заклад продовжує працювати у звичайному режимі. Так, якщо там виявлено ризики, має розпочатися експертиза.
За схожою моделлю працюємо і ми. Якщо на заклад є постійні скарги, ми їх систематично перевіряємо. В нас є внутрішня електронна система щодо критеріїв ризику. Два профільні управління збирають цю інформацію з регіонів. Ради ректорів, директорів, департаменти освіти щороку надсилають нам цю інформацію. Ми систематизуємо її, оновлюємо і після цього в нас формується план перевірки навчальних закладів. Якщо вони потрапляють до групи ризику – це аналог нідерландського червоного сигналу «світлофору».
До речі, функції нідерландської інспекції значною мірою сервісні. Вони методично допомагають поліпшувати якість роботи кожного навчального закладу. Так і ми хочемо зробити в Україні, щоб люди правильно сприймали функції інспекції. Тоді й не буде конфліктних ситуацій.
– Повернімося до Франції. Як ви зазначили, там працюють дві інспекції з різними функціями та повноваженнями.
– Так, перша – Генеральна інспекція з питань освіти – має галузеву структуру, вона складається з 14 постійних і спеціалізованих груп за фаховими напрямами, наприклад, менеджмент та управління, фізичне виховання і спорт, початкова освіта, академічні інститути, іноземні мови тощо. Ця інспекція моніторить усю сферу освіти, вивчає ринок праці.
Виконує функцію контролю персоналу, управління, виховання, керівництва та оцінки діяльності навчальних установ, аналізує навчальні програми, займається їх поширенням і впровадженням. Може виконувати перевірки в інших державних відомствах або в органах місцевої влади за згодою міністра. Таким чином, вона виконує завдання експертизи, оцінки, передачі ноу-хау або викладання порівняльної інформації за кордоном, на прохання Міністерства закордонних справ, Агентства освіти Франції, іноземних або міжнародних органів.
Другий орган – Генеральна інспекція із управління національною освітою і наукою – розділена на шість територіальних груп (81 інспектор): Схід, Іль-де-Франс, Південь, Північний Захід, Захід, Південний Схід, які мають повноваження щодо адміністративних аспектів усієї системи освіти, зокрема вищої освіти і наукових досліджень. Члени IGAENR поділяються на дві групи: шкільна і вища освіта та наукові дослідження.
У перспективі ми також хочемо прийти до такої структури, яка є у Франції. Є бажання створити територіальні структурні підрозділи. Умовно кажучи, щоб Державна інспекція навчальних закладів виробляла глобальну політику, а всі поточні питання вирішували підрозділи на місцях.
– До речі, у французьких інспекцій є власний Кодекс етики. Що це за документ?
– Він формалізує етичні принципи, що застосовуються при проведенні своєї місії. Фактично це внутрішній регламент роботи: етичні принципи, вимоги до функціональних обов’язків, спілкування, одягу, розпорядку. Такий документ організовує людей. Подібні кодекси у Франції мають і школи, і університети.
– Фактично в органів нагляду і контролю Франції ширші повноваження, ніж у наших?
– Так. Вони подають пропозиції щодо розвитку кожної галузі. Дуже добре, що в них є галузеві спеціалізовані групи, які відчувають, що потрібно сьогодні. До речі, у Франції інспекція контролює навіть академію наук. Чи потрібна така практика у нас, покаже час.
– Звернімося до досвіду Бельгії. Чим система державного нагляду і контролю схожа на українську? Що можемо взяти «на озброєння»?
– У цій країні дві інспекції, які «прив’язані» до спільнот – французької і фламандської. Їх система освіти схожа на нашу, зокрема за рівнями. В Бельгії немає такого жорсткого контролю, як у Франції і критеріальності, як у Нідерландах. Але при цьому вони контролюють навіть… домашню освіту! Можливо, це треба взяти «на озброєння» і зафіксувати у нашій нормативно-правовій базі.
Інспекційні служби французької спільноти складаються з інспекторів, які мають особливий статус і подають звіти наприкінці року. Вони повинні утримуватися від будь-яких заборон певних методів викладання і поважати свободу навчального закладу, дотримуватись своїх принципів у правових і нормативних сферах. Основними завданнями інспекторів є забезпечення базової освіти та контроль її якості. Але вони можуть перевіряти та оцінювати навчальні навички персоналу, навчальної команди. Ця місія здійснюється на прохання директора навчальних закладів, організованої французької спільноти та організаційного органу в галузі освіти, що фінансується французькою спільнотою.
Інспектори мають особливий статус, який забезпечує їм повну незалежність. І недарма. Наприклад, у нас інспекторів іноді просто не пускають до навчальних закладів. Особливо цим грішать приватні структури. У багатьох країнах, зокрема – в Бельгії, зафіксовано особливий статус конкретного інспектора.
– Однією з причин вступу до SICІ, окрім обміну кращими практиками, є навчання наших працівників, які безпосередньо здійснюють державний нагляд й контроль?
– Це дуже важливо. Від початку роботи на посаді я зрозумів, що в нас немає системи підготовки освітніх експертів. В нас дуже мало експертів, які могли б фахово дати висновок з тих чи інших питань. До речі, члени SICI постійно обмінюються інспекторами, підвищують кваліфікацію, проводять семінари.
Коли ми їдемо на перевірку, залучаємо дуже багато людей, які нам допомагають, зокрема фахівців із навчальних закладів. Для таких людей ми хочемо створити систему навчання і перепідготовки. І тут європейський досвід нам знадобиться: плануємо залучити найбільш фахових європейських експертів, щоб вони прочитали лекції для наших фахівців, щоб ми могли уніфікувати систему державного нагляду.
Ми звернулись до SICI й тепер очікуємо відповіді, на яких умовах зможемо вступити до цієї організації. У нас є й чимало власного досвіду, яким ми також готові поділитися з нашими європейськими партнерами.
– Зараз триває дискусія, яким буде майбутнє нашої Державної інспекції навчальних закладів. Яким бачите його?
– Можливо, варто створити систему державного нагляду на кшталт французької: одна структура аналізуватиме стан освіти в конкретних галузях, а інша займатиметься конкретними питаннями контролю навчальних закладів.
Якби нам вдалося запровадити таку систему в Україні, для нас це було б надзвичайно важливо. Зазначу – у нас ніхто не аналізує конкретної інформації по галузях. І звідси потім виникають питання, наприклад, із розподілом державного замовлення. Нам потрібен глибший аналіз цих питань, маємо аналізувати не лише сьогоднішню ситуацію, а й перспективи. Наша інспекція могла би надати інформацію, в яких навчальних закладах які є ступені ризику, які порушення, а після цього зробити висновок, чи можна там розміщувати держзамовлення.